CC BY
65
Законодательство Москвы - технология создания видимости законности
Л.Е. Бандорин
заместитель директора направления Фонда «Институт экономики города»
(г. Москва)
Н.Б. Косарева
президент Фонда «Институт экономики города», кандидат экономических наук (г. Москва)
Э.К. Трутнев
директор направления Фонда «Институт экономики города», кандидат архитектуры (г. Москва)
Надежда Борисовна Косарева, kosareva@urbaneconomics.ru
Законодательство Москвы противоречит федеральным законам в вопросах изъятия недвижимости для государственных нужд. Очередным свидетельством наличия противоречий являются проект правил землепользования и застройки Москвы (далее - проект правил) и Градостроительный кодекс Москвы (далее - ГрК Москвы). К сожалению, пока этот факт остается предметом только научной констатации.
Рассмотрим, как эти вопросы решаются федеральными законами, а затем - как законодательством Москвы.
Как федеральные законы определяют
возможность изъятия недвижимости для государственных нужд?
В пункте 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации установлены исключительные случаи, когда возможно изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в том числе перечень объектов, создание которых связывается с выполнением публичных функций и для размещения которых возможно изымать земельные участки при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. К таким объектам относятся:
• объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;
• объекты использования атомной энергии;
• объекты обороны и безопасности;
• объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
• объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
• объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;
• линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
• объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;
• автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципаль-ного, местного значения.
Статьей 239 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность изъятия недвижимого имущества у собственника в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится.
Частью 10 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность изъятия для муниципальных нужд земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, признанный в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. Соответственно, изъятию подлежит каждое
жилое помещение в таком доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию.
Отметим, что с учетом особенностей местного самоуправления, установленных федеральным законодательством, это также возможно в случае изъятия земельного участка и расположенного на нем аварийного многоквартирного дома для государственных нужд Москвы.
Таким образом, в перечень объектов, при размещении которых федеральное законодательство допускает изъятие у собственников, иных правообладателей земельных участков и, соответственно, расположенных на них объектов недвижимости, не входят следующие объекты:
• жилые дома. Не входят в этот перечень и «объекты жилищного строительства, осуществляемого в целях государственного обеспечения жилищных прав граждан, нуждающихся в социальной защите и поддержке» (п. 1 ч. 2 ст. 13 ГрК Москвы);
• объекты социальной инфраструктуры (включая объекты здравоохранения, образования, торговли, культуры и иные объекты обслуживания населения);
• объекты общественного, делового, производственного назначения;
• объекты административного назначения, предназначенные для размещения органов власти.
В подпункте 3 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации указана еще одна исключительная возможность изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, обусловленная «иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации».
Иначе говоря, речь не идет о возможности изъятия земельных участков у частных собственников.
Для целей изъятия недвижимости для государственных и муниципальных нужд федеральное законодательство устанавливает институт резервирования земель. В пункте 1 статьи 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации сказано, что «резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса» (см. описание выше).
С 1 января 2010 года принятие решения об изъятии возможно при наличии утвержденных документов территориального планирования, содержащих границы зон планируемого размещения соответствующих объектов, а также при наличии утвержденной документации по планировке территории, выполненной в соответствии с утвержденными документами территориального планирования.
Как законодательство Москвы определяет возможность изъятия недвижимости для государственных нужд?
Решая вопросы о возможности изъятия недвижимости для государственных нужд, московское законодательство следует принципу «если нельзя, но очень хочется, то можно». Используется специальная технология «создания видимости законности», которая очень проста. Рассмотрим лишь два примера.
ПРИМЕР 1. В разделе 2.10 проекта правил утверждается, что «территории реорганизации» подлежат комплексному преобразованию в целях планируемого размещения для государственных нужд объектов капитального строительства регионального значения. Пока все нормально. Смущает, правда, что определение «территории реорганизации» содержится в двух местах -в разделе 2.10 проекта правил, посвященном таким территориям, и в части 2.9.1, в которой рассматривается совсем другой вопрос. Но это право авторов.
Главное, что понимается под «объектами капитального строительства регионального значения». В статье 13 ГрК Москвы указано, что «объектами капитального строительс-
тва регионального значения» являются все без исключения виды объектов, в том числе любые жилые дома; все объекты потребительского рынка, в том числе розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания; все объекты социальной инфраструктуры; все объекты культуры, досуга, физической культуры и спорта; все объекты общественного, делового, производственного назначения. То есть объектами регионального значения признаются любые объекты, которые могут быть построены на территории Москвы.
Как известно, «хоть горшком назови, только в печку не ставь». Но в этом случае такое определение используется как основание для того, чтобы сделать следующий шаг - признать не предусмотренную федеральным законодательством возможность изъятия недвижимости для всех видов объектов регионального значения. Чтобы в этом убедиться, следует сопоставить две формулировки, содержащиеся в проекте правил.
В проекте правил указывается:
а) что «территориями реорганизации являются территории, подлежащие ... комплексному преобразованию, в том числе посредством изменения . застройки .
в целях: 1 ) планируемого размещения для государственных нужд объектов капитального строительства ... регионального значения» (часть 2.10.1);
б) что «земельные участки, расположенные в границах указанных в части 2.10.1 настоящего подраздела территорий, могут быть зарезервированы для государственных нужд».
Круг замкнулся, и «видимость законности» обеспечена. Объектами регионального значения в Москве признаны любые объекты, для их размещения (для государственных нужд) в границах «территорий реорганизации» могут быть зарезервированы любые земельные участки, а значит, любые земельные участки могут быть изъяты.
По дороге, правда, успели «забыть», как было уже указано, следующее: в Земельном кодексе Российской Федерации установлено, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных
или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях для ограниченного перечня объектов, а значит, закон субъекта Российской Федерации не может предусматривать все 100 процентов случаев как исключительные. Кроме того, забывается, что законом субъекта Российской Федерации такие исключительные случаи не могут быть установлены для изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности.
В проекте генерального плана и в проекте правил землепользования и застройки города Москвы установлены границы «территорий реорганизации», которые в силу приведенных доказательств фактически являются «территориями вне закона». Площадь таких территорий составляет более двух третей от площади всех застроенных территорий города (см. схему).
ПРИМЕР 2. В части 2.9.1 проекта правил смешано и неразличимо указано, что может быть принудительно изъято и снесено в соответствии с федеральным законодательством (многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу) и что не может быть принудительно изъято и снесено (многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируется на основании адресных городских программ).
При этом опять же «забывается» следующее: в подпункте 3 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации четко сказано, что законом субъекта Российской Федерации не могут быть предусмотрены дополнительные исключительные случаи изъятия земельных участков (а следовательно, расположенных на них любых объектов недвижимости, в том числе многоквартирных домов), которые находятся в частной собственности.
А в чьей же собственности в Москве находятся земельные участки, на которых расположены многоквартирные дома? В части 1 статьи 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (с изменениями от 26 декабря 2005 года, 30 июня 2006 года) дается ответ
Схема расположения «территорий развития» в городе Москве согласно проекту генерального плана и проекту правил землепользования и застройки города Москвы1
1 При составлении схемы использованы официальные материалы, размещенные на сайте Москомархитекту-ры http://gpinfo.mka.mos.ru
на этот вопрос: «В существующей застройке поселений земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме».
При этом даже если такой земельный участок пока не сформирован, то при принятии решения об изъятии земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, такой земельный участок должен быть сформирован и должен быть проведен его государственный кадастровый учет, иначе земельного участка нет, и нет объекта изъятия. Для таких случаев предусмотрена часть 5 статьи 16 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», в которой установлено, что «с момента формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме».
Значит, земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, не являющийся аварийным, не может быть изъят для государственных нужд на основании закона субъекта Российской Федерации. Не предусмотрена такая возможность и федеральным законом.
Мы привели только два примера того, что региональные нормы в сочетании с федеральным регулированием рассматриваемого вопроса позволяют изымать любую недвижимость для размещения любых объектов в любом месте города Москвы. То есть главное сделано: в Москве создана видимость законности. Правда, при этом надо забыть самим и никому не давать повода вспомнить, что эти региональные нормы противоречат федеральным законам.
Такая технология соблазнительна: если получается скрывать подобное превращение и никто не реагирует, то почему бы не попробовать перестать скрывать? Неудивительно, что в проекте правил содержатся уже прямые противоречия федеральному законодательству. Например, в части 2.10.3 проекта правил записано, что решение о реорганизации территории «устанавливает в соответствии с законодательством ограничение сроков использования земельных участков и объектов капитального строительства, существующее использование и (или) параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту или режимам использования земельных участков соответствующей территориальной зоны, установленным настоящими Правилами». В части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации написано прямо противоположное: «земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия».
В научной литературе уже давно доказан факт наличия противоречий Градостроительного кодекса Москвы федеральному законодательству. Но ведь это «только наука», и, как известно, предъявляемые ею доказательства правовых фактов не являются основанием для приведения в соответствие с федеральным законодательством принятых и намечаемых к принятию актов регионального законодательства, в данном случае - проекта правил землепользования и застройки и проекта генерального плана города Москвы.
