CC BY
143
Принудительное изъятие у добросовестного владельца объектов нежилого фонда для государственных и муниципальных нужд
А. Голованов
начальник юридической службы Межрегиональный общественной организации «Правовая защита», адвокат
Известно, что российское законодательство допускает ограничение даже права собственности. Так, например, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 11 марта 1998 года № 8-П1 разъяснил следующее: «Согласно статье 35 Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом (часть 1), и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (часть 3). Закрепленные в названных конституционных положениях гарантии права собственности предоставляются в отношении имущества, которое принадлежит субъектам права собственности на законных основаниях. Право частной собственности, не являясь абсолютным, может быть ограничено законом. Однако при этом как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Согласно ее статье 55 (часть 3) права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Следует отметить, что и международноправовые акты допускают возможность принудительного изъятия у собственника его
имущества. Так, статья 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод устанавливает, что каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества, иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Однако предыдущие положения не умаляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов. Таким образом, собственник может быть лишен своего имущества в интересах общества (на условиях, предусмотренных законом) или в целях осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами.
Собственник может быть добросовестным приобретателем, честно нести бремя собственности и, несмотря на это, может быть лишен своего имущества. В настоящей статье мы рассмотрим такое основание ограничения собственности, как изъятие имущества для государственных и муниципальных нужд.
Согласно пункту 2 статье 235 Гражданского кодекса Российской Федерации
1 Текст постановления см. // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. № 3; Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 12, ст. 1458.
(ГК РФ)2 принудительное изъятие у
собственника имущества не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производятся:
1) обращение взыскания на имущество по обязательствам (статья 237 ГК РФ);
2) отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (статья 238 ГК РФ);
3) отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка (статья 239 ГК РФ);
4)выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, домашних животных (статьи 240 и 241 ГК РФ);
5) реквизиция (статья 242 ГК РФ);
6)конфискация (статья 243 ГК РФ);
7) отчуждение имущества в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 252, пунктом 2 статьи 272, статьями 282, 285 и 293 ГК РФ.
Применительно к рассматриваемой ситуации разрешенным случаем изъятия недвижимого имущества является отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка для государственных и муниципальных нужд.
Основания и механизм изъятия установлен статьей 239 ГК РФ. В случаях, когда изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, находящиеся на участке, это имущество может быть изъято у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов.
В качестве примера надлежащей формы изъятия можно привести постановление правительства Москвы от 21 сентября 2004 года № 650-ПП «Об изъятии земельного участка по адресу: ул. Вильгельма Пика, вл. 14 для государственных нужд»3, которым установлено: «В соответствии с пунктом 5 статьи 46, статьей 49 и статьей 55 Земельного кодекса Российской Федерации изъять для государствен-
ных нужд у ЗАО «Росстройсервис» земельный участок по адресу: ул. Вильгельма Пика, вл. 14 площадью 23 523 кв. м с кадастровым номером 770218002001 (п.1). ГУП МосгорБТИ представить в установленном порядке Департаменту градостроительной политики, развития и реконструкции города Москвы результаты рыночной оценки недвижимого имущества, принадлежащего на правах собственности ЗАО «Росстройсервис», с целью его выкупа, а также подлежащих возмещению убытков в связи с изъятием земельного участка и выкупом имущества в соответствии со статьями 239,279-282 Гражданского кодекса Российской Федерации (п. 2)».
Случается, что в распоряжениях органов власти об изъятии указывается, что «... имущество изымается для государственных и муниципальных нужд.» Так, например, в распоряжении правительства Москвы от 17 сентября 2004 года № 1860-РП «О проведении комплекса работ по реконструкции и новому строительству зданий районных судов в городе Москве»4 установлено следующее: «Изъять для государственных нужд в установленном порядке нежилые помещения в зданиях (приложение 1) для целей последующего использования под службы Управления Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в городе Москве с компенсацией в установленном порядке (п. 8)». Поскольку в указанном распоряжении правительства Москвы не идет речи об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд, а говорится только об изъятии помещения, это распоряжение незаконно, так как содержит правовую норму о лишении права собственности по основанию, не предусмотренному гражданским законодательством.
Изъятие имущества, не связанное с изъятием земельного участка, занимаемого этим имуществом для государственных и
2 Текст части первой см. // Российская газета от 8 декабря 1994 года № 238-239; Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301.
3 Текст постановления см. // Вестнике мэра и правительства Москвы. Октябрь 2004. № 59 (дата выхода номера - 20.10.2004).
4 Текст распоряжения см. // Вестник мэра и правительства Москвы. Сентябрь 2004. № 55 (дата выхода номера - 29.09.2004).
муниципальных нужд, не допускается. Так, Верховный Суд Российской Федерации в одном из дел5 указал: «...Земельный участок, на котором расположен принадлежащий М. на праве собственности жилой дом, не изымался для государственных или муниципальных нужд... Следовательно, отселение граждан из сносимых жилых домов и прекращение их права собственности на эти дома может быть осуществлено только с согласия собственников». Указанное разъяснение с успехом может быть применено и к случаям изъятия нежилых помещений и земельных участков.
Как было указано, основанием для изъятия могут быть государственные и муниципальные нужды. В законодательстве понятие «государственные или муниципальные нужды» сформулировано неточно, поэтому трактоваться оно может по-разному. Например, Федеральный закон от 13 декабря 1994 года № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»6 определяет федеральные государственные нужды как потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация. Закон города Москвы от 15 мая 2002 года № 26 «О городском государственном заказе»7 устанавливает, что городские государственные нужды -это потребности города Москвы в продукции, необходимой для обеспечения социальных, экономических, культурных, эко-
логических условий жизни жителей Москвы, сохранения и развития инфраструктуры города Москвы.
Чтобы определить случаи именно государственных нужд, органам власти необходимо руководствоваться следующим. Статья 49 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ)8 устанавливает случаи, когда допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд:
1)выполнение международных обязательств Российской Федерации;
2) размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;
3)иные обстоятельства в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.
Из указанного пункта, помимо всего прочего, можно сделать вывод, что случаи изъятия земельных участков могут устанавливаться только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Так, к примеру, статья 32 Закона города Москвы от 14 мая 2003 года № 27 «О землепользовании и застройке в городе Моск-ве»9 устанавливает, что для государственных нужд в городе Москве резервируются:
а) земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проез-
5 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации «Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам». Текст обзора опубликован в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации. 2001. № 1 и № 2.
6 Текст Федерального закона см. // Российская газета. 21 декабря 1994 года; Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 34, ст. 3540.
7 Текст Закона см. // Тверская, 13. 2 июля 2002 года. № 79; Вестник мэра и правительства Москвы. Июль 2002. № 25; Ведомости Московской городской Думы. 2002. № 6.
8 Текст Земельного кодекса Российской Федерации см. // Российская газета. 30 октября 2001 года. №211-212; Парламентская газета. 30 октября 2001 года. № 204-205; Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4147.
9 Текст Закона см. // Вестник мэра и правительства Москвы. Июнь 2003 года. № 34 (дата выхода номера -
16.06.2003); Тверская, 13. 26 июня 2003 года. № 76-77; Ведомости Московской городской Думы. 2003. № 7.
дами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами, пляжами и другими объектами, не подлежащими приватизации;
б) территории, предназначенные для развития инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры города Москвы в соответствии с Генеральным планом развития города Москвы, другой градостроительной документацией;
в) территории, относящиеся к природному комплексу города Москвы;
г) земельные участки, занятые государственными и муниципальными унитарными предприятиями города Москвы, предназначенными к ликвидации;
д) земельные участки для последующего размещения перебазируемых предприятий промышленности, подлежащих сохранению;
е) иные территории в городе Москве, в том числе изъятые в установленном порядке для государственных нужд города Москвы земельные участки, необходимые для реализации государственных целевых программ города Москвы, а также других мероприятий, являющихся городским государственным заказом.
Решение о резервировании земель для государственных нужд города Москвы принимается правительством Москвы в виде акта резервирования земель для государственных нужд города Москвы. Формирование земельных участков и определение территорий, резервируемых для государственных нужд города Москвы, осуществляются за счет средств бюджета города.
Статья 47 Закона города Москвы от 3 марта 2004 года № 13 «Об основах градостроительства в городе Москве» 10 устанавливает, что земельные участки, подлежащие резервированию для государственных нужд города Москвы в области градостроительства, определяются на основе Генерального плана, другой градостроительной документации о градостроительном планировании, а также плана размещения объектов
строительства, реконструкции в городе Москве. Таким образом, правомерным изъятие земельного участка будет только в случаях, если это предусмотрено градостроительной документацией.
Кроме того, согласно Закону города Москвы от 9 июля 2003 года № 50 «О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве»11 указанная градостроительная документация подлежит обязательному согласованию с гражданами и юридическими лицами -собственниками земельных участков и других объектов недвижимости, подлежащих изменениям или изъятию для государственных нужд города Москвы.
Собственник объекта нежилого фонда должен быть письменно уведомлен об этом не позднее, чем за год до предстоящего изъятия. Выкуп до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. В случае, если органы власти нарушат правило об извещении, то в иске о принудительном выкупе должно быть отказано. Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для государственных или муниципальных нужд, либо с ним не достигнуто соглашения о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе имущества в суд. Иск о выкупе может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику уведомления.
На практике зачастую бывает так, что органы государственной власти пытаются совершать действия, связанные с изъятием, до решения суда. Скажем, администрация издает распоряжение, предписывающее собственнику какого-нибудь торгового павильона снести его и освободить земельный участок в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд. Если
10 Текст Закона см. // Тверская, 13. 22 апреля 2004 года. № 50-51; Вестник мэра и правительства Москвы. Апрель 2004 года. № 24 (дата выхода номера - 19.04.2004); Бюллетень «Ведомости Московской городской Думы». 2004. № 5.
11 Текст Закона см. // Вестник мэра и правительства Москвы. Август 2003 года. № 46 (дата выхода номера -
11.08.2003); Ведомости Московской городской Думы. 2003. № 8; Тверская, 13. 14, 16 августа 2003 года. №№ 98, 99.
владелец павильона этого не делает, то в один прекрасный момент он обнаруживает, что павильона нет, а вместо него есть акт о сносе с указанием адреса, где он может забрать уже никому не нужные конструкции. Такие действия без вступившего в законную силу решения суда незаконны. Так, Федеральный арбитражный суд Московского округа в Постановлении по делу № КА-А41/1661-0312 указал: «Распоряжение главы администрации о сносе палатки «Ремонт часов» и фактические действия по исполнению распоряжения, в результате которых палатка снесена, есть не что иное как изъятие имущества... распоряжение должно быть исполнено только путем предъявления соответствующего иска в суд».
Требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на это недвижимое имущество.
В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Земельный кодекс в части определения компенсации за изымаемый земельный участок коррелирует с Гражданским кодексом Российской Федерации. Согласно пункту 2 статьи 55 ЗК РФ принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стои-
мости земельного участка. В соответствии со статьей 57 ЗК РФ также подлежат взысканию все убытки, который понес владелец земельного участка в связи с его изъятием.
Правила возмещения владельцам земельных участков убытков, причиненных изъятием, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 года № 26213.
Согласно пункту 2 статьи 281 ГК РФ при определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. Стоимость устанавливается либо по соглашению сторон, либо по заключению независимого оценщика, который должен иметь лицензию на оценку соответствующего вида имущества. Заключение оценщика может быть обжаловано в суд.
При предъявлении требования о возмещении упущенной выгоды потерпевшее лицо должно доказать размер доходов, которые оно не получило из-за нарушения обязательства, а также причинную связь между нарушением (неисполнением) обязанности и неполученными доходами.
Как указал в своем постановлении от 3 марта 2003 года Федеральный арбитражный суд Московского округа, «...исчисляя размер неполученных доходов, истцу следовало определить достоверность (реальность) тех доходов, которые он предполагал получить при обычных условиях гражданского оборота. Размер упущенной выгоды основан на предположении истца получить ее, реальная возможность получить эту выгоду при условии надлежащего исполнения ответчиком своих обязательств по договору поставки материалами дела не подтверждается.
К тому же размер неполученного дохода должен определяться с учетом разумных зат-
12 Автоматизированная правовая система «Гарант».
13 Текст постановления см. // Российская газета. 17 мая 2003 года. № 93; Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 19, ст. 1843.
рат, которые должен был понести кредитор, если бы обязательство было исполнено».
Таким образом, собственнику необходимо заранее подготовить доказательства той выгоды, которую он мог бы получить (протоколы о намерениях, соглашения о расторжении договоров с поставщиками и т. п.).
Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает гарантии при изъятии у землепользователей земельных участков. Статья 63 ЗК РФ устанавливает гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Согласно пункту 1 указанной статьи изъятие земельных участков, в том числе путем их выкупа, для государственных или муниципальных нужд осуществляется в следующих случаях:
1) после предоставления по желанию лиц, у которых изымаются, в том числе выкупаются, земельные участки, равноценных земельных участков;
2) после возмещения стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках;
3) после возмещения в полном объеме убытков, в том числе упущенной выгоды.
Так, владелец земельного участка имеет право требовать предоставления равноценного земельного участка.
Что же представляет собой равноценный земельный участок? Для ответа обратимся к судебной практике по компенсации квартир в домах, подлежащих отселению. Эта практика также с успехом может применяться при изъятии и земельных участков. Верховный Суд Российской Федерации в одном из своих обзоров судебной практики указал: приведенные в судебном решении данные о стоимости предоставляемой квартиры подлежали оценке в совокупности со всеми другими доказательствами. Сама по себе стоимость квартиры не является достаточным доказательством ее равноценности. Жилые помещения предназначены для проживания в них граждан, поэтому имеет значение сравнение потребительских качеств квартиры (размер, планировка, степень благоустройства и т. д.). В случае изъятия земельного участка равноценный земель-
ный участок также должен сравниваться по потребительским характеристикам (местоположение, площадь, состав земель). При определении компенсации за изымаемый земельный участок может возникнуть проблема подтверждения прав на земельный участок. Эта проблема в большей степени характерна для организаций, созданных в советское время, которым земля была предоставлена в соответствии с Земельным кодексом от 1922 года или Земельным кодексом от 1970 года. Очень часто эти организации не имеют правоустанавливающих документов на занимаемые земельные участки. В связи с этим им предлагается заключить договор аренды занимаемого земельного участка, а если они не соглашаются, то в суде возникает спор об изъятии земельного участка ввиду утраты права. Таким организациям следует обращаться в арбитражные суды с иском о признании права постоянного бессрочного пользования земельным участком. Требования следует обосновывать ссылкой на землеотвод, сделанный в советские годы исполкомом.
Приведем пример. Постановлением Федерального арбитражного суда (ФАС) Московского округа от 2 сентября 2004 года № КГ-А40/7360-04 было отменено решение нижестоящих инстанций об отказе в признании права постоянного бессрочного пользования за Институтом океанологии Российской академии наук. ФАС Московского округа отметил, что в соответствии с пунктом 6 статьи 6 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» за академиями наук, их научными организациями закрепляются в бессрочное безвозмездное пользование земельные участки, выделенные им в установленном порядке. Суд указал, что «из материалов дела и пояснений представителей следует, что решением исполкома Ленинградского районного Совета народных депутатов города Москвы № 64 от 31.01.1990 институту был выделен земельный участок площадью 6 000 кв. м по адресу: город Москва, Ленинградское шоссе, 61-А для строительства лечебно-восстановительного профилактория. На указанном участке расположены объекты федеральной собственнос-
ти. Институт является учреждением Российской академии наук. Таким образом, в спорном случае имеют место все факты, при наличии которых лицо имеет право на получение земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование».
Исходя из изложенного можно рекомендовать организациям, не имеющим правоустанавливающих документов на земельный участок, обращаться в арбитражные суды с исками о признании своего права. Вполне возможно, что органы государственной власти, которые выступают ответчиками по таким делам, будут ссылаться на Закон РСФСР от 23 ноября 1990 года «О земельной реформе»14 как на основание утраты права на земельный участок. Указанный Закон (ныне отмененный) закрепил правило, в соответствии с которым право пользования земельными участками сохранялось за организациями на срок до 1 февраля 1993 года (ст. 7 Закона). Вместе с тем непереоформле-
ние организацией права на земельный участок до указанного срока не означает утрату этого права. Так, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в постановлении от 2 июля 2003 года № А79-6172/02-СК2-5491 указал следующее: «установив сроки переоформления прав пользования земельными участками, законодатель не определил порядок прекращения прав на них в связи с невыполнением юридическими лицами требований указанной нормы. Статья 39 Земельного кодекса РСФСР, содержавшая исчерпывающий перечень оснований прекращения прав на землю (действовавшая до 24.12.1993), непереоформление земельного участка к таким основаниям не отнесла».
Думается, что подобная практика будет сформирована и в случае непереоформле-ния права постоянного бессрочного пользования до 1 января 2006 года, как того требует Вводный закон к Земельному кодексу Российской Федерации.
***
О новом Градостроительном кодексе Российской Федерации
Продолжение
В процессе строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также при их капитальном ремонте, если затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности, проводится государственный строительный надзор, осуществляемый уполномоченными органами исполнительной власти. По результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи подрядчику, застройщику или заказчику предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Следует иметь в виду, что с 1 января 2007 года осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, не допускается.
Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в соответствующие органы исполнительной власти, выдавшие разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, которое должно быть рассмотрено в течение 10 дней.
Разрешение на ввод объекта удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта в полном объеме и согласно разрешению на строительство, а также соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации. Разрешение является основанием для постановки построенного объекта на государственный учет.
Кодекс расширяет объем ответственности как органов исполнительной власти, так и лиц, осуществляющих градостроительную деятельность за счет введения, помимо административной и уголовной, имущественной ответственности вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу физических и юридических лиц.
Окончание см. на стр. 105.
14 Текст Закона см. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, № 26, ст. 327.
